英国的规划:新公共管理、网络治理还是后民主

  英国的规划:新公共管理、网络治理还是后民主

  摘要:运用新公共管理、网络治理和后民主三个框架来识别和解释在英国土地利用规划领域的制度变迁方向。这三个框架被用来评估过去二十年间土地利用规划中中央集权化的程度或者地方分权化的程度。最近一届工党政府(1997-2010)和保守党占主导的联合政府(2010-2015)在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入规划政策和巩固区行政管理机制,这个机制已经代替了地方主义者的规划系统和次级区的地方政府-企业的合作伙伴。文章结论是,尽管所有的政党都否认次级国家机构的政治或者其他资源会威胁到位于威斯敏斯特的中央政府,但不论是工党政府还是保守党占主导的联合政府,二者均已开始着手那些有助于增加中央集权控制的政策,只是中央集权化过程中采取了不同的形式。

  关键词:行政组织和结构;政府间关系;新公共管理;规划;公共部门改革;地方政府;网络治理;后民主

  一、导论

  作为一个学科,公共行政学已经忽视将土地利用规划作为一个研究和理论分析的主题很久了。公共行政学领域的相关文献除了关心服务提供问题,主要从权力集中和权力下放两个层面聚焦政府总体的制度机制,但长久以来一直忽视了实质性的政策领域的问题。在这些已有的研究领域中,大部分研究者将眼光聚焦在支出庞大的服务项目,比如教育和社会服务。确实,尽管有关规划的文献本身频繁地强调新公共管理和治理的思想,但很少有从公共行政学的视角研究土地利用规划。笔者认为,关于规划的研究可以为公共政策和行政结构是如何被现代化和变迁这个问题提供强有力的洞察力。我们继续讨论由库尔曼(Kuhlmann)和维恩贝格(Wayenberg)所提出的问题——现在中央政府多大程度上有意地或者无意地在地方层面再造次级政府。尤其值得注意的是,这些改革会不会涉及更强烈的权力集中化或者权力分散化。

  我们可以用过去二十年的英国土地利用规划的案例来检验这些问题。最近一届工党政府(1997-2010)和保守党占主导的联合政府(2010-2015)在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入了一个精心设计的空间规划系统,该系统有着以迫切需求(如经济发展和让民众买得起的住房供应)为支撑的制度机制,而不是被环境的和可持续发展问题所推动的制度机制。2010年大选过后,联合政府很快就废止了这个体系中的一些核心要素以及它的地区性制度,列举出在威斯敏斯特的中央体系中,具有行政权的政府是如何进行快速的权力运作。对于保守党来说,工党政府的规划政策过于中央集权,并且已有所背离其城郊的选举基础,其中主要是在英国的东南地区,以及在房地产开发方面有影响力的企业界。保守党占主导的联合政府已经改革了这个规划体系,去除了一些界限不明的地区,创造了一个新的地区经济发展体和加强次级地方政府决定当地贸易问题的权力。本文部分借鉴了笔者此前关于经济发展和住房政策的研究,**并主要通过二手材料更新了有关保守党占主导的联合政府发展状况的资料。

  本文运用新公共管理、网络治理和后民主这三个框架来理解公共管理的变化,同时也用这三个框架来探索中央集权化和去中央集权化的问题。文章梗概性地列出了战后的规划政策,以及工党政府和保守党占主导的联合政府就规划政策的不同之处。结论将评估在这两个不同政党领导时期内制度变迁的方向,是更加中央集权化还是更少的中央集权化。

  二、新公共管理、网络治理和后民主

  (一)新公共管理和规划

  过去三十年间,公共行政学领域的文献以新公共管理为主流。公共管理的解释范式典型地从传统的公共行政学(OPA)转向新公共管理(NPM)。什么是传统的公共行政学?通常认为传统的公共行政学加强了政府的效能和效率。新公共管理实践的支持者们则推行一个新的理性主义议程来改革内向性官僚机构,反对只关心产出、绩效、效能和效率。本质上,支持新公共管理的学者们强调以下几点:(1)日益强化的解构,或者说是功能的分散,大型政府官僚机构变成了具体化的功能性组织单位;(2)权力委任的分散化,公共服务从之前仅由政府提供转变为非政府的组织可以和政府竞争;(3)衡量绩效的方式改变,通过一目了然的绩效标准和以产出为指标来衡量绩效,而不是强调过程控制;*(4)中央掌舵功能的强化,以便政治家可以更具战略性地设置政策——那些服务部门(在公共部门内部或者公共部门外部)执行那些政策,且享有决定如何达成政策目标的自由,这至关重要。新公共管理的逻辑鼓励政策制定者“去政治化”功能。*

  新公共管理和行政管理的去中央集权化是紧密相连的。正如提供公共服务的功能已经转交核心政府之外的机构或者是非政府的组织。与此同时,通过加强中央政府的战略控制能力来完成政治上的中央集权。因此,这也和威斯敏斯特模式密切相关,这个模式强调重视行政执行权力。

  规划可以视为传统行政管理和新公共管理的结合版。可以说,战略空间规划方法(例如在20世纪70年代引入的英国发展结构规划)和新公共管理是一致的,他们都强调产出和客观目标,以及将战略规划制定和决策制定相分离。然而,战略规划同时也分享了传统行政管理的假设,因为这涉及到一个关于合法性的过程导向模式,而不是一个结果本位的模式。前者强调的是在设计和实施公共政策时的参与、透明性和公共服务的价值。与此同时,在实践中地方性的规划更倾向于传统行政管理,而不是追求效能和结果导向的新公共管理模式,因为发展控制对于流程和规则导向的重视是很有必要的。这有重要的原因:公正挑战的可能性、实质的财政投入和合法性。可以看出,规划的延期和进程都已经成为各部部长/大臣和企业界长期关注的问题。

  (二)网络治理

  网络治理是一个新近出现的理解公共管理的分析框架。但需要强调的是,要避免从传统行政管理到新公共管理、再到网络治理这样一条无关历史的线性发展脉络。四十年前,Friend等人的文章将规划者的概念定义为网状组织者(Reticulist)或者网络工作者,他们通过纵向横向的人际关系网络工作。*然而,网络治理的理论研究者现在充满雄心地宣称,社会和政府中近期的变化是一个“范式”的转变,或“治理的新过程,或有序规则的改变,或一种关于如何治理社会的新方法”。*与新公共管理不同,网络治理假定社会正在朝着一个去中央集权化的方向发展,且伴随着政治和行政权力的去中心化。一些学者认为,网络治理的兴起主要是源于新公共管理实践的缺陷。网络治理的理论研究者主张:(1)网络是超越层级结构或者官僚制的协调模式,而新公共管理和传统行政管理有着一样的假设(特别是横向网络已经蓬勃发展,取得重要的地位,且允许社会行动者有相当大的自由来协调他们与日益削弱的中央政府的关系);(2)非政府的组织行动者——越来越多地涉足公共服务提供的领域,且来自非营利部门或者私人部门——“自组织”和获得反补贴的权力,要求中央政府的政策制定者和这些行动者合作,而不是单纯的命令;(3)中央政府现在更多地依赖于柔性的、非直接的控制,而不是古老传统的、直接的“命令-控制”政策工具,来掌舵其他的社会行动者。

  (三)后民主

  新公共管理主张其应运而生的主要驱动因素是国际公共管理的变化趋势和针对过时的传统行政管理。与此相似地,网络治理的倡导者将其驱动力定位为来源于一系列新的国际趋势和针对新公共管理中存在的既有局限性,尤其是反对孤立的、单一组织的视角和忽视组织之间的协调合作这个基本假设。相比之下,后民主视角认为其改变的主要驱动力是行政国家之外的政治和经济发展,尤其是大众政党的衰落、独立政治精英的出现和政商关系的加强。后民主强调,“和选举有关的公民参与是公民参与的最主要形式,有参与游说活动的广泛自由(主要是指商业游说团体)是一种避免影响资本家经济的政体。”*因此,通过选举产生的政治家更多关注的是赢取选票,而较少有动力去培养“广泛的公民参与,或经济部门之外的组织角色”。*这个政治阶层“想要尽可能多的东西,不希望大众乐此不疲地了解他们的秘密,也不希望组织对立性的活动,更不希望扰乱由政商圈层实行的紧密的控制。*

  后民主的产生和大众政党的衰落密切相关。英国和其他发达国家的政治家们不再领导扎根于社会阶层身份和拥有大量的大众会员的政党。他们宁可追求民粹主义政治,因此阶层身份识别的政治显得多余。*在战后时期到20世纪70年代后期,许多领域的公共服务提供被有效地委托给专业化的政策团体,这些已经超越了政党竞争的界限。*新民粹主义敌对的政治意图明显在于,政治家们如何挑战曾是秘密的关于专业-行政的决策制定的领地。*因此,英格兰曾在协调央地关系方面一度发挥了至关重要作用的专业化已经受到了严重的侵蚀。从这个讨论中将诞生两个核心的话题:第一,作为获得社会变革的核心组织机制的政党竞争走向衰落,取而代之的是一个新的民粹主义政治欣欣向荣,为福利国家部长级的微观管理者提供激励,这一点被莫兰形容为“过度的政治化”(hyper-politicization)。*第二,部长/大臣们的角色开始转变,转向更强调“政治的—官僚主义的管理”,提到他们如何不得不将两者相结合,在一个日益复杂化、且往往难以预测的、充满民粹主义政治的党派间竞争环境中,在党派内部的微观政治中保持个人的权力基础,管理福利国家。因此,可以看到,自20世纪80年代末期,规划政策和结构都为新的工党政府和保守党政府的利益和意识形态所塑造。

  三、英国的中央与地方关系和规划(1997-2014)

  (一)战后的背景

  有两个核心政策主题占据了战后英国政策规划的主流,且直到1979年以后撒切尔夫人领导的保守党政府时期依然是两党关切的议题。第一个政策主题是英国国内日益加深的地域间的不平等,它伴随着两次战争之间的北方工业经济的衰退和伦敦及东南地区经济的优势地位确立而来。*事实上,很多政策制定者都看到了伦敦的经济优势地位,将伦敦视为全世界的金融中心,通过向制造业部门和欠发展地区转移投资来发展经济。战后的各届政府都积极主动地寻求推动工业投资转向更加穷困的地区,远离伦敦和英国的东南地区。这和法国的Amenagementduterritoire所描绘的一样,致力于向全法国扩散经济增长的红利,以“空间团结”为基础的活动持续到2005年。*到了20世纪70年代的早期,保守党政府和继任的工党政府都放弃了这项积极的领土方面的重新分配政策,冒着“此举可能会抑制英国东南地区经济,进而可能会破坏英国总体经济竞争力”的风险和恐惧。

  第二个核心主题是房屋供给问题。20世纪50、60年代建造了大量的房屋(地方政府占主要部分,私人开发商占较小部分),主要用以应对战后严重的房屋短缺问题。为了安置那些流离失所的人们,发展了大量新的城镇,尤其是从伦敦内部和衰落地区往外,对贫民窟进行改造,使之去扮演工业发展的中心角色。1947年的规划法也在拥有卫星城的主要大都市周边建设绿化带,让中产阶级的郊区获得广泛的保护,免受发展所带来的弊病。但是,可以预见的是,这些绿化带也给英格兰东南地区当前的房屋紧缺带来了消极影响。

  在规划中,地方当局在战略层面和发展控制层面都发挥了重要的作用,直接提供社会住房。1968年,郡议会(郡县的委员会)通过努力获得了起草结构规划的职责。这个结构规划是一个指导未来总体的土地使用,而不是涉足当地的具体细节的战略性政策框架。之后,(英国市或者乡的)区自治会在这个政策框架之下准备并制定本地的规划。中央的政策制定者支持在中央和地方政府强化专业化规划者的人员结构的观点。*这一点符合英国的传统,即通过专业化的方式,中央政府对地方政府进行间接的控制。*

  在1979年之后,撒切尔夫人领导的保守党政府开始坚定地打破战后带有中央集权色彩的政策的痼疾。在紧接着十八年的掌权之后,从原先的思维转变为朝着后民主方向推进,保守党政府的部长/大臣们宣称,将对地方政府、公共部门和公务员有更多的直接控制。他们解散专业化主导的政策团体,尤其是在规划和其他相关领域,将商业利益来代替他们的咨询团队的专业化利益。*他们削弱了战后的战略规划系统,并撤销了被他们视为是改革议程障碍的政府层级。他们在1979年废除了前工党政府的区域经济规划委员会,在1986年废除了大伦敦议会以及六个大都会县。讽刺的是,这些都是由前保守党政府在一定程度上为完成主要的卫星城市的战略规划作用而设。正式的决策被下置于区一级,但是规划法获得了释放,因此可以削弱地方当局阻止“建造更多的城外购物中心”的能力,绿化带在这个过程中仍然是神圣不可侵犯的——或许这不仅仅是因为在保守党心中绿化带可以保护市容和有利于住房保值。通过市场导向的经济发展政策,地方政府被不断地削弱。这些经济发展政策引入企业开发区(现在又正在被联合政府所引入)和将开发公司引入主要城市的衰落地区。因此,作为一个程序,规划具有分权的倾向。因为政府解除了管制,地方当局将权力让渡给中央政府和他们的商业同盟,尽管企业开发区和开发公司的影响力有限。*值得注意的是,与其他大部分地方的政府服务不同,规划不受保守党的强制竞争投标的影响,因为部长/大臣们认识到,规划拥有中央政府赋予的无法避免的监管职能角色和规划决策的财政实施的作用。事实上,在20世纪80年代中期,他们通过发行指导纲要来强化这些规划工作者的地位。假如地方议员违背了这些规划工作者的建议,中央政府没有必要支持当地议员的请求。*这些指导强调了在央地关系中以专业化为依托的规划工作者的持久重要性。

  梅杰的保守党政府(1990-1997)以区(英格兰有九个区region,下设subregions和local,译者注)规划指导的形式(达成的区域经济合作战略)再次引入地区规划,主要是以此为工具去争取欧盟结构基金的资助。这个指导对土地使用的重心有狭义定义,但很少承认具体的区域性紧急状况,并将权力紧紧地保留在中央政府。*

  1994年,新的区管理办公室(GORs)不仅作为一个必要的区层面机构来管理欧盟结构基金(EUStructuralFunds),也通过合并当前存在的中央部门下辖地区办公室来加强区域之间的合作。*新的地方管理办公室代表的是以区为基础的集权化战略策略,而不是一个区域化的政策。为了国家公共政策的实现,新的区管理办公室(GORs)增补当地的和其他区的地方政府部门、代理机构和企业,独立的区的声音将变得更微弱。**

  1980年以后,社会性住房供给减少。到1979年,三分之一的英国房屋库存由委员会所持有——在国际上,这是一个过高的占有比。保守党将这个比例拉低了一些。有权利买房的政策(TheRighttoBuy)迫使委员会以大幅的折扣向房客提供他们库存的房子(财政部拿走大部分的收入,因此,也可以说,中央政府有效地没收了地方政府的资产)。这些变化很明显是由政党推动,是为了创造一个投票给保守党的、拥有房子的民主,也顺势破坏了工党传统委员会租户选区。**然后,保守党试图通过向非营利的住房协会部门进行住房转移,来寻找方法以减少当前的住房供给。这两项政策涉及社会住房领域的大量投资成本。后者融合了两种方法,减少在新房建设和房屋维修上的公共投资,保守党政府因此可以减少房屋支出占国内生产总值(GDP)的比例,只有在2000年的时候被工党政府扭转。*这些变化,外加住房抵押贷款的管制,将住房改变为“绩效良好的私人投资工具,可以产生个人财富”。*

  (二)工党的规划改革(1997-2010)

  工党政府的改革计划最初着力于改善公共服务的提供,主要集中在教育和医疗两个领域。新的工党政府强调其回应了关于更好的政府服务的诉求。其通过其苏格兰的分支,长期致力于将权力下放至苏格兰、北爱尔兰和威尔士。随着在全英国范围内权力的下放,新的区发展机构(RADs)建立在英格兰。新的区发展机构将其存在归结为,至少在某种程度上,北部地区工党议员为了保证他们地区的经济发展不会受到一个新的、强有力的苏格兰政府的不良影响。新的区发展机构的工作人员是由任命产生,而非直接选举产生,包括商界人士和志愿部门的代表,然而依旧是地方政府成员占主导地位。继2004年英国东北地区不成功的公投之后,工党政府进一步尝试将新的地区管理办公室(GORs)和新的区发展机构(RADs)放入选举产生的地域性政府中。工党部长们几乎没有承诺说要将权力下移到地方。时任副首相的约翰·普雷斯科特心力交瘁,要同时面对来自东北部选区中选民的憎恶和来自工党领袖们的冷漠,这些工党领袖包括当时的五个内阁部长(这其中包括托尼·布莱尔),他们都代表东北的选区。

  在2004年,也就是第二个工党任期的前期阶段,前文提到的约翰·普雷斯科特宣布,规划系统已经“摇摇欲坠”,工党政府有意改革规划系统,使之可以“更加具有相关性、更加有趣、更加高效和更加有效能”。*部长们采取更加以国家为主导的规划政策,而不是如之前保守党所支持的以市场为主导的规划政策,并通过设置国家规划优先重点和限制地方决策权来达到集权的效果。一些人认为这个规划作为一个新的空间规划而重生。*当然,这些规划的重新设计可以反映出工党政府意识形态的观念,这正在入侵职业规划师的领地。阿尔门丁格(Allmendinger)和霍顿(Haughton)视这次对规划的重新设计为改组,为与新工党的项目保持一致的再造。*因此,这个新的规划体系强调土地利用决策和其他更广泛的目标之间的关系,尤其是创造就业机会。这个系统“超越了传统的土地利用规划,汇集和整合发展和土地使用的政策以及其他政策和项目,这些会影响地区的自然状况和如何运转”。*它由四个层次组成:国家的政策申明(NPS);区域的空间策略(RSSs);次区域的战略(SRSs)(次区域这个概念第一次被官方认可,subregion也有译作地区,译者注);和地方政府层面的地方发展框架(LDF),地区行动计划(AAP)和总体规划蓝图(Masterplans)。这个系统重视区域的空间策略(RSSs),将其归入当地的规划中,但同时也受到中央政府的指导,必须确保其符合国家规划政策,尤其是必须符合国家有关住房土地分配的政策。*关于当地政府公共服务现代化的部长项目,推出绩效目标和激励来加快发展的控制,引导当地政府关注过程应用而不是制定发展计划。*具有讽刺意味的是,政府现在已经着手使得规划体系现代化和精简化,但与此同时不可避免地导致了精心计划的层次机构的式微。

  住房问题也逐渐显现其不足,成为工党政府第二任期内的重大政治关切问题。英格兰东南部住房购买能力的日益弱化威胁到了被广泛视为英国地区经济发展源泉的部分。*同时,也恶化了想买房的低收入家庭的生活,因为排队等待的名单表在变长。约翰·普雷斯科特在他的《可持续发展的社区》著作中主张,在英国东南地区实施“增加住房供应”和“提高购房能力”的双优先措施,以及在北部城市进行住房市场重建。*他意识到了东南地区的政治敏感性,提出计划在可持续发展的社区中建设房屋来弥补当前房屋供应量的不足——并且指出,不是郊区、不是没有灵魂的地产和不是宿舍一样的城镇。*保守党影子内阁部长则谴责该规划“铲平北部、凝固南方”。*

  财政部强调,社会正义问题并不会威胁到经济竞争力,而缺乏民众购买能力范围内的房子才可能会严重损害占据英国经济火车头地位的东南地区的经济。损害英国东南地区的经济也势必会影响到英国和欧洲其他主要地区的竞争,导致损害地区和全英国的利益。*住房价格的不断攀升加剧了熟练劳工的短缺,在英国东南地区,尤其是伦敦附近的郊区和偏远的农村,政府抵制房地产的开发,尤其是在绿化带。

  2003年,财政部委托巴克报告(BarkerReport)分析房屋购买能力的问题。巴克指出,在过去的三十年里,尽管住房需求增加了三分之一,但是住房供给却减少了一半,达到了自1945年以来的最低水平,只有175000的住处。伦敦的处境尤其艰难:从1993年到2002年,房屋成本已从低收入家庭收入的四倍涨至八倍。巴克总结道,随着房屋建造者寻求更高利润的、低密度的城镇四周没有开发的地区,而不是旧房拆除可盖新房的地区,英国的房屋建筑与增长的价格已完全不相符。尽管前工党部长们非常重视主要的建筑公司私自囤积土地问题,*但巴克指责的是规划系统的实施而不是建筑师。这位经济学家建议规划改革应该考虑到“利益集团有能力来克服集体行动的困难,就意味着他们有一种特殊的能力来影响这个规划系统”。*经常看到的是,地方当局反对新房的建设,但他们常常没有激励措施来给予规划许可,而政府又几乎没有制裁的能力让不情愿的地方当局去执行其住房目标。巴克认为,一个更负责的住房供应体系和更低的房屋价格对于宏观经济的稳定和负担能力都至关重要。

  工党部长们通过地区规划机构,为地方政府设定房屋计划,以便可以促进可支付房屋的建设。作为反对党的保守党将此视为攻击对象,因为他们会影响到保守党在英国东南地区的郊区中心地带。党际之间的这种紧张关系强化了部长/大臣们的兴趣,加强住房建设政策工具以克服外围的阻力。这个政策采取“地区住房目标”的形式,包括为社会住房供应进行具体住房分配和连接不同层级的地方政府。区域的空间策略(RSSs)构成了每个地方政府的地方规划的一部分,并“锁定”了不同层级的地方政府。通过这个“锁定”,中央政府可以施压,尤其是为了发展,可以在住房土地分配这个话题进行施压、控制。*在2008年的时候,部长/大臣们通过建立一个新的名为“家庭和社区机构”(HCA)的组织,以巩固这个服务提供链。合并了现存的两个机构(房地产公司TheHousingCorporation和英国伙伴公司EnglishPartnerships),以加强他们对于地方政府的影响力。一个关键的目标是为了在英国的东南地区增加住房建设量。再一次,保守党激烈反对,将他们看到的视为:对于“不负责任的家庭和社区机构”存在着“自上而下的、中央控制的方式”。保守党同时也认为,这会导致非经选举产生的地区发展机构欺凌当地的社区,将更多的权力从民主选举的当地政府手中拿走,将这些权力交给了由政治任命的家庭和社区机构(HCA)的组织。*

  工党政府也通过加速转移的方式来改革住房供应,将前文提到过的委员会的住房库存移交给非营利性质的住房协会。这个房屋库存转移政策一部分是由作为社会性房东的部长们/大臣及当地政府所推动,一部分是被加入更多的私人部门参与投资以修复日益衰减的委员会房屋库存的需要所推动。*在2008年之前,房地产公司是非营利性住房协会的主要监管机构,在那里,房地产公司业已成为核心的服务机构,管理半数以上的英国社会住房并对此负责。更重要的是,房地产公司负责建设几乎所有新的社会住房,因为当地政府大面积地停止建设廉租房。房地产公司的功能因此被分解,投资和主要的分配功能被移交给了家庭和社区机构(HCA),监管的职能被移交给了新的租户服务管理局(TSA)。部长/大臣们都特别急于确保任何新的监管安排都可以被公司和私人投资者满意。*他们给了租户服务管理局(TSA)一个潜在的内在矛盾的角色,既扮演保证私人部门在房屋协会投资的角色,也扮演建立和保护租户的权利(值得注意的是,没有租户代表被任命于在租户服务管理局工作)。

  工党政府:小结

  地区发展机构(RDAs)没有成功缩小英国最成功的区域和最失败的区域之间的差距。*他们的支出是有限的,尤其是针对缩小这个差距的挑战。除此之外,他们拥有的仅是有限的合法性,缺乏控制至关重要的政策杠杆,且没有足够的政治基础去有效挑战中央政府。基础设施投资,尤其是交通方面,仍然倾向于伦敦和英国的东南地区,在伦敦人均公共财政支出5425磅,而西北地区人均公共财政支出只有1248磅,东北地区人均公共财政支出更是仅有223磅。*新的地区机构本质上仍然是具有中央集权倾向的,形成了垂直供给层级的一部分,且没有成为政策创新的独立资源。*这个区域规划也没有完成整合基础设施、住房、城市扩张、经济发展和环境保护的目标。正如巴克(Baker)和王(Wong)所说的那样:*“筒仓”(silo)的观点保持常态,新制度框架还没有发展出足够的方法来合作,合作关系可能会导致更多关于在地区的规模上空间战略发展的整合形式。派克(Pike)和托曼尼(Tomaney)也注意到,解释工党的地区经济发展机构为:“去中心的、网络化的和多种形式的治理,充斥着不同种类型的区域的-制度实体,看上去似乎淡化了民族国家的阴影和政策工具的角色,但实际上是将经济发展的责任推向下一级机构,且没有伴随权力和资源的变化。”*

  换句话说,主张平行关系比垂直关系重要的网络治理有它的局限性。类似地,现在工党政府的转移政策意味着大部分的社会住房不再归属于市政部门,而是转交给了许多的非营利性组织(注册过的社会房主),并且集中监管。这个新的监管体系代表了较为明显的中央集权色彩,尤其是相比较于先前的体系。先前的体系中,地方政府的市政部门对公共服务有相当大的自由裁量权。**

  工党政府引入的空间战略规划没有取得预期的成果。这些规划的研究和起草时间远长于部长/大臣们的预期,当保守党政府重新入主政府的时候,这个新的规划体系只部分实现了。*当然,人们一直认为这个规划决策过程缓慢,其关键商业利益体持续投诉这个规划体系影响了国家的经济竞争力。工党政府的部长们与当地政府和他们的规划工作者互相指责对方,但事实上最根本的是规划系统的设计想达成太多自相矛盾的目标。*

  (三)保守党主导的联合政府的规划改革(2010-2015)

  保守党入主英国政府之后,承诺减少公共支出和缩减政府的职能范围。他们强调了四个核心的政策主题和规划的主要应用。“大社会”设想一个新型的“国家-个人”关系,涉及一个新的核心关注点,即授权个人、家庭和社区掌控他们自己的生活。但这些想法在联合政府的政策议程中已经很显然地失去了卓越地位,因为事实证明这是非常难以实现的。这个假设是,如果政府放弃了一项公共服务,并且如果那项公共服务是真正必要的话,那么当地的社区公众自己就会组织起来以提供此项服务,并且这样做不会要求工党政府那些规范的政策框架的特点。*在地方主义理论(localism)背景下,政府承诺将权力移交给当地社区,保证“对人们进行强有力的新的激励,这样他们就会在正确地方支持发展,同时也可以从‘用发展带来的收益来改善当地的条件’中接受到直接的回报,并且在2011年的地方主义行动法案(LocalismAct)中赋予地方政府以崭新的、重要的自由。与此同时,“公共部门机构扁平化”意味着,将消除“不必要”的政府层级,比如区域结构。最终,公共部门遭遇大规模的削减。英国已经遭受了所有发达经济体中近乎最大规模的支出削减。*在2010年到2015年期间,地方政府减少了超过四分之一支出。*

  在入主政府数周内,以保守党为主导的联合政府开始着手实现这些主题。他们清除地区规划层级以及支撑它们的制度机制。联合政府“再政治化”工党政府的战略性地区规划,贴上不管是内容还是形式都过于中央集权化的标签。他们废除了地区发展机构(RDAs)、地区管理办公室(GORs)和(非常重要的)房屋建设目标计划以及工党政府的战略空间规划机构(承诺表现在保守党的宣言中)。

  因此,在威斯敏斯特系统中,拥有强大行政权的政府特征是一个显著例证。保守党为主导的政府有能力去除地区机构和战略规划系统而免于惩罚,在这个过程中未出现有组织的反对意见。至关重要的是,工党部长/大臣们没有能够形成跨党派的共识,甚至在地区规划的原则问题上也没有达成共识,这一点是毁灭性的。但是,考虑到在一个日渐后民主的时代,以党派为基础的利益和意识形态正推动规划变化,这也就不值得大惊小怪了。保守党持续反对这个战略规划框架及其制度支撑——除了支持保守党郊区支持者在绿化带规划控制上的利益的情况之外。新的以保守党为主的联合政府将规划系统引向了一个非常不同的方向。他们将这个系统赋予理性,减少组织冗杂,向需要“延迟器”的政府施压,这意味着地区级别必须退出历史舞台。

  对于联合政府的部长/大臣们来说,规划是“发展中的严重阻碍,减缓了提供急需的新工作和业务的进度”。*废除工党政府的住房建设目标反映了来自英国东南地区的地区议员和郊区成员的强大压力。许多保守党掌权的地方政府立即削减他们已经计划的住房供应。关于全国范围内建房的战略规划被抛弃。社区的压力又允许减少低成本的房屋,尽管这些在英国的东南地区是迫切需要的。新的国家规划政策框架*缺乏任何具体的内容,因此,它创造了而不是减少了对于规划决议的不确定性。*部长们也削减了家庭和社区机构(HCA)的权力和资金,取消家庭和社区机构在工党政府时期的重要作用,以在住房建设总量上给英国东南地区的政府施加压力。在房屋建筑商和开发商的施压之下,联合政府重新设计了这个规划系统,通过给当地社区以激励的方式来鼓励房屋建设,以求房屋建设方面的发展。因此,联合政府的部长们试图修复(多年的、反复存在的)党际之间就郊区利益和房屋建造者方面的紧张关系。它试图推动规划的决策权下放至次级地方政府和邻近地区(教区和镇议会)层面。当地社区现在拥有新的“有权建设”的权力,让他们有权批准小的发展项目,无需独立的规划申请。这主要是为了更加程序便捷地发展。因此,政府回避由于东南地区房地产市场过热引发的问题,在此地区,那些没有自己住房的人的竞争力正在下降。虽然新的国家政策规划框架*确实重视并强调房屋的需求问题,通过向地方政府施压来鼓励房屋建设发展,但较低程度的郊区邻避运动(NIMBY,“不要在我家后院”)的抵抗仍将继续。结果是,房屋建设趋于稳定,维持在110000栋左右。只在2013-2014年出现小幅的增长(达到132320栋),这个数量仍然低于2007年到2009年达到数量的36%,*仅占大部分住房专家所论证的必需房屋存量的一半。

  联合政府重新设计了经济发展供给系统,在“次级地区”层次设立近39个新的地方政府-企业合作伙伴(LEPs)来代替地区发展机构(RDAs)。政府还论证说,地方政府-企业合作伙伴(LEPs)反映的是“自然的经济区域”。*讽刺的是,许多地方政府-企业合作伙伴(LEPs)覆盖了正如在1974年保守党政府改组中创建的先前地方政府的上层相似的地理区域。一些城市地区,尤其是利兹市和曼彻斯特,都已经达到了城市-地区的地位。表面上,地方政府-企业合作伙伴(LEPs)政策框架留给了次级区域行动者相当大的余地来决定地方政府-企业合作伙伴(LEPs)如何运转——他们将如何组织他们自己(除了他们的主席和一半的董事会必须包括业务代表以外)、他们的行政支持和谁应该被包括进去。但在现实中,他们的大小和有限的资源,很明显比地区发展机构(RDAs)所享有的要少,这意味着他们缺乏应对的能力,在次级地区层面上依然是伦敦的政策占主导。于是,地方政府-企业合作伙伴(LEPs)的存在表明正在削弱中央和地方之间的中间层级。*那么,这个看上去是制度化的分权在实际操作中又可以看成是非正式化的中央集权。可以说,他们对于中央集权有贡献是在于,他们受限制的组织能力和模糊不清的政策权责都限制了他们挑战中央政府的能力。*因此,地方政府-企业合作伙伴(LEPs)所承诺的分权被实际明显的中央集权所抵消。地方政府-企业合作伙伴(LEPs)曾经组织过的几次活动可见一斑,如外来投资、创新和欧盟基金的管理,这些都是集中于白厅(伦敦市区内的一条街,连接议会大厦和唐宁街)之内。*有趣的是,在2014年的时候,社区事务和地方政府部(DepartmentofCommunitiesandLocalGovernment)都指出很多地方政府-企业合作伙伴(LEPs)规划都是缺乏“地方特色”的。

  是否地方政府-企业合作伙伴(LEPs)可以弥补国家规划和地方发展之间的“空洞”仍然是一个悬而未决的问题。*人们寄望用地方政府-企业合作伙伴(LEPs)能平衡三种主要规划形式,这三种形式指的是:战略发展、咨询或顾问的职能以及游说角色——然而他们缺乏清晰明确的权责。*政府没有提供给地方政府-企业合作伙伴(LEPs)法定的权力,所以他们未来只有有限的能力去影响不管是由当地政府的还是由次级地方社区的规划决策。然而,而后的赫塞尔廷报告(Heseltine)指出,*在过去五年中(2011/2012年到2016/2017年)政府已经创造了一个有32亿英镑的地区发展基金(RGF),(事实上)很明显地低于赫塞尔廷所建议的。衰退导致英国的东南地区,尤其是伦敦地区,和英国的北部地区之间的差距更大了。在北部地区的地方政府-企业合作伙伴(LEPs)产生了如下的担忧:整齐化(向连续体中间聚集)会加强南部在投资方面的竞争力。这些担忧也被更苛刻的关于“经济发展”的新定义所验证。经济发展远离工党政府关于再生(包括不足的问题,和一个潜在的社会分配的意图)和干预的压力,成为一个促进机遇、企业和“渗透”的经济学,没有受到较多的干预或是主要的资源承诺(隐含在之前的地区发展机构(RDAs)中)的影响。事实上,在当代保守党政府希望政府范围缩小的项目下,这样一个受限制的对于规划的定义是与生俱来的。

  联合政府:小结

  保守党政府主导的联合政府的部长/大臣们就任时使用一种新的路径:给商业主导的经济发展和“新地方主义”以主导地位。这个路径意味着:对于规划将进一步放松管制,创造一种新的次级地方政府、邻近社区(教区和镇议会)层面的规划制定和发展,伴随着没有中央主导的住房建设目标,或者说,更加自由和不严密的目标。房屋建设发展现在更加分权化,但是至于房屋建设是否将恢复,尤其是民众购买得起的房屋供应,仍然不可知。联合政府的规划改革撤销了整个区域行政管理的层级,部分的区域性功能移交给了次级区域层级。地方政府-企业合作伙伴(LEPs)的商业角色得到了强化。然而相对于地区发展机构(RDAs)而言,他们拥有更少的可以挑战中央政府的权力和资源(尽管这是可能的,新的更加庞大的以城市为基础的地方政府-企业合作伙伴(LEPs)可能能够及时建立足够的资源来这样做)。总的来说,这些改革的影响是将权力集中在白厅。

  然而,在2014年年底,也就是在2015年5月大选的前夕,政府宣布了一系列的向英国北部提供更多基础设施投资的政策方案,但事实上到现在还没有给任何明确的承诺。在2014年9月的苏格兰公投之后,这个规划试图给苏格兰地区以更多的权力。当时这个话题还引发了英国的一场大型辩论。并且政府已经同意大曼彻斯特地区新市长的规划了(部分模仿伦敦市长的制度,但是没有一个选举机构),鼓励形成类似的次级区域的市长和议会。直到5月大选之后,才有可能看清这些新举措是否将带来真正的政治权力下放。然而,规模的削减,尤其是联合政府的那些做法,直接指向这样的一种情况——政府的单位可能已经拥有更多的权力,但是缺少资源来实现这些权力。这个在美国总统里根那里被称为“改变——杠杆的联邦主义”(shift-and-shaftfederalism)。

  四、结论

  本文使用了三个框架来识别和解释总体的制度变迁方向,以英国的规划案例来探究其是更倾向于中央集权化还是地方分权化。第一,已被广泛使用的新公共管理框架隐含着行政管理的分权和政治的集权。无论其在政府内部还是外部,新公共管理框架将行政管理的分权定义为将任务重新分配给更低的级别。与此同时,政治上的政策制定者确定全方位的目标,寻求任命的经理和签约的机构来优化公共部门的效能和效率。通过这种方式,新公共管理意味着传统的“政治-行政”区别可以被重新定义,伴随着明显的政治与行政领域的区别。可以确定的是,工党政府的战略空间规划和这个框架有明显的相似之处,正如国家的目标扩散到地方层面,来由当地的决议实现的。然而,新公共管理框架挣扎着去概念化不可避免的紧张关系。紧张关系指的是:由部长/大臣们对于经济发展和商业利益的驱使下的规划系统更快和更有效率的要求和规划过程中允许公民参与的需要之间关系。工党政府的部长/大臣们也委婉地拒绝了新公共管理,后者倾向于强化组织孤岛、部分地包含网络治理的一些措辞(如限制“伙伴关系”)和更加广泛的规划定义,以协同不同的政策部门和建立伙伴关系。在实践中,这样的“协同”(joining-up)对于工党政府来说被验证是捉摸不定的,伴随着“家庭和社区机构”(HCA)达不到“协同”住房和创造工作的指标,也正如“协同”在别的一些政策地区一样。*空间战略规划的想法被证明在智力上和组织上都是雄心勃勃的,但这些新的规划花费了比预计更长的时间,且很多都没有得到实现。新的系统持续因其低效能和低效率而备受责备。巴克和一些部长指责规划的延期,因为房屋建设量持续走低,主要的商业发展受到阻碍和地区发展不一致。

  第二,对于网络治理的理论家来说,联合政府的权力加入具有诱惑力的理论说明,逻辑上从新公共管理发展到了网络治理。这个新进政府扫除了工党政府的空间规划系统以及它所紧密相关的区级别的机构,用更不正式的、官僚化的地方政府-企业合作伙伴(LEPs)来取而代之。在地方主义的言论下,一些规划决定已经被下放到低于地方政府层级的一个“级次地方”、邻近地区的级别(尽管主要的商业和基础设施规划决定现在可以更简单地由中央来招标)。然而,规划的新现实远不同于网络治理中所描述的那样。这些现实反映了中央集权主义的再现。联合政府的部长们作为政治-官僚的管理者嵌入政党内容,已经弱化了规划系统在郊区选民身上的利益,再一次解决(或者至少说是在最小化)房地产开发商和房产建设工业之间的紧张关系。相似地,另一个由贝奇友好指出的实例是“通过治理来进行统治”。*地方政府-企业合作伙伴(LEPs)代替地区发展机构(RDAs)强化了中央集权的控制,因为相对资源雄厚的地域机构已经被拥有有限资源的、甚至更少能力挑战中央的更小组织所取代。

  第三,因此,后民主为捕捉当前公共行政领域关键问题和走向集权化还是分权化的压力问题提供了最有前景的框架。新公共管理和网络治理有意将政治动态轻描淡写,从技术的和行政管理的术语来定义争论(新公共管理这样认为),并且回避关于权力和冲突的关键问题,假设有一个多元的共识(新公共管理和网络治理都这样认为)。本文研究表明,近年来英国的规划历史变迁必须从权力和利益冲突的角度来理解。部长/大臣们寻求平衡有关选举的和企业的利益,并且作为政治-官僚的管理者主张将他们纳入技术的、行政的国家中的设计和微观管理。尽管如此,后民主也有自己的局限性。重要的党派分歧仍然会无视后民主的压力而坚持存在。工党政府保留一些重要的中央集权,甚至一些在他们的政策中的再分配要素——区机构,新的有目标的空间规划系统和“家庭和社区机构”(HCA)施压给郊区的政府机构——尽管这些政策主要用被称之为“合作伙伴”和假设他们解决的问题比他们想证明的问题更容易一些。与此同时,保守党政府(尽管是联合政府)强烈地倾向于市场为基础的政策,废除了大部分工党政府时期遗留的中央集权,通过使用激励和减少管制的方式来达到他们的政策规划目标。

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