关于世界银行贷款项目管理的几点思考——以中

  关于世界银行贷款项目管理的几点思考——以中国农民工培训与就业项目为例

  张思阳

  世界银行包括国际复兴开发银行(IBRD)和国际开发协会(IDA)两大机构,世界银行与国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MIGA)以及国际投资争端解决中心(ICSID)共同组成世界银行集团。世界银行作为世界上最大的发展援助机构之一,始终致力于以消除极端贫困和推动共同繁荣为目标,通过向发展中国家提供中长期资金和智力的支持,来帮助其实现长期、稳定的经济发展。中国是世界银行创始会员之一,目前已是第三大股东国。

  近几十年随着我国社会经济的迅速发展,人民生活水平不断提高,特别是外汇储备不断攀高,在利用世行贷款资金方面整体有逐年减少的趋势,但在社会发展、社会服务等领域的技术和知识投入日益加大。特别是近几年,我国高度重视保障和改善民生工作,投入力度逐年递增,在促进就业和技能培训等方面尤为突出。

  我国世界银行贷款社会保障项目的回顾

  自1993年以来,我国已先后在职业培训与劳动力市场建设、养老保险、医疗保险、就业培训等领域与世界银行开展了8个合作项目,即世行贷款“职业培训和劳动力市场建设”项目(共2期)、“中国养老保险制度改革”项目、“企业住房和社会保障制度改革”项目、世行赠款“城镇医疗保险改革能力建设”项目、世行第三期技援贷款“国家就业和社会保障管理信息系统关键技术攻关”子项目、世行技援中国经济改革实施项目“中国工伤保险体系建设”子项目,参与了技术援助“中国劳动力市场开发”项目、“农民工培训与就业”项目(正在实施),援贷款累计总金额1.1千万美元,8个项目共涉及人力资源和社会保障部和全国20个省(自治区、直辖市)的30多个市县。

  农民工培训与就业项目基本情况

  在我国就业形势更加复杂的背景下,农民工培训与就业项目作为我国利用外资执行的一项民生工程对提高劳动者职业技能,推进农村富余劳动力转移就业,促进农民增收以及新农村建设意义重大。项目总贷款资金规模5000万美元。

  项目旨在探索建立综合实用的农民工职业技能培训体系,帮助农民工获得更好的就业机会,加强对农民工的权益保护,提高其收入水平,改善其就业环境。按照实施计划,各项目单位围绕项目目标,开展了技能开发、就业服务、权益保护、政策研究及监测与评估四个项目。

  农民工培训与就业管理特点

  世界银行通过对债权国的资金援助和技术援助,以项目作为载体,积累并开发了一整套项目可行性研究、项目设计、项目实施、项目监测、项目评估的管理框架和模型。农民工培训与就业项目的整体管理规划在借鉴世行管理经验的基础上,结合项目特点,形成了以纵向的组织管理、制度管理为主,同时以横向监测管理、评估管理为穿插的形式,实现了项目软管理和硬管理相结合的网状管理模式。具体有以下特点:

  1.组织管理

  项目整体按照统一协调、分级管理的工作机制。根据项目在国家、省(区)和市(县)三级实施需要,人力资源和社会保障部全面负责协调项目实施并组织中央级活动,由跨部门间的项目指导委员会(PSC)提供政策指导并全面把握项目方向,明确项目主管,负责管理和监督项目整体实施,并向项目指导委员会汇报。同时在中央、省(区)、市(县)分别设立项目办,负责项目具体执行,并向项目主管汇报。

  在分级管理的基础上,成立项目技术支持小组(PTT)和专家小组(EP),PTT成员为政府相关技术主管部门核心人员,任务是从政策和技术角度向项目主管和项目指导委员会提供建议,并协助确定项目期间所需要的技术援助、评估投资决定、撰写任务大纲、检查和评估专家建议、监督项目进展、协助推广项目经验并评价产出,以保证项目实施的总体质量。EP成员为项目关键领域的专家,如劳动经济学、技能开发、劳动力市场、监测和评估等领域的专家,任务是在项目具体内容和项目建议方面提供咨询服务、监督项目进展、评价结果、分析本项目支持的研究工作、总结国际和国内的相关经验、在项目管理和决策过程中提供技术支持。

  2.制度管理

  项目实施过程中在执行国内相关行业规章制度的同时,根据世行相关规范和指南,制定了一套适应项目管理要求的配套规章制度和管理办法,包括采购管理办法、财务管理与会计核算办法、财务管理手册、实施管理手册、管理文件范本汇编等文件,同时针对项目综合管理制定了工作简报、学习交流、实地调研等工作制度。各项规章制度和管理工作流程的健全完善,进一步强化了制度管理对项目过程的监督和控制,有效地提升了项目整体管理水平。

  3.监测管理

  世界银行项目管理一个显著的特点就是注重过程监控,基于受众参与式的指标监测是其重要手段。项目设计初期,根据项目建设特点量身定制了适合评价的监测指标,依据其指标,设计监测指标体系和监测手册,同时开发监测数据库系统。通过监测技术和方法,对项目实施情况进行跟踪监测,并按年度提供监测分析结果,以帮助管理部门充分了解项目进展情况和存在问题,为项目管理提供技术支持和重要依据。同时,通过阶段性的督导检查及备忘录、进度报告等手段,进一步提高项目执行的透明度。

  4.评估管理

  早在1973年,世界银行就有了一整套对项目进行评估的体系,目前已积累了丰富的实践经验,并开发了一系列评估工具、技术和方法。效果评估是评价项目建设的重要方法,亦必备手段之一。根据世界银行对结果为导向绩效评估理论,基于项目预期目标,结合监测指标,设计确定了以项目发展目标、项目成果指标、利用项目成果信息为要素的项目结果框架。通过对比经过培训和未经过培训的毕业生的跟踪调查,了解和分析两个群体在就业状况、稳定性和工资收入、培训反馈等信息,分析当前就业培训中存在的问题,提出完善农民工就业培训的政策建议,为制订和完善农民工培训与就业相关政策提供决策参考。

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